고려시대에 성종은 중앙정치제도를 정비하는 동시에 지방제도도 새롭게 정비를 하였습니다.
고려시대 성종 시기에 지방제도를 정비하는 과정에서 전국의 주요지역에 12개의 도시인 12목이 설치가 되었습니다.
12목은 양주·광주·충주·청주·공주·해주·진주·상주·전주·나주·승주·황주인데요 12목에는 중앙에서 지방관을 파견했습니다.
12목의 설치는 최승로의 건의에 의한 것입니다. 12목이 설치된 것과 함께 성종시기에는 전국을 10개의 도인 10도로 나누었습니다.